Openbaarmaking veehouderij gegevens verplicht: emissiegegevens laten geen belangenafweging toe

RvS 24 september 2025, IT 4969; ECLI:NL:RVS:2025:4557 (Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur / FDF e.a.). In deze hoger beroepszaak oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de vraag of de minister van Landbouw terecht heeft besloten om gegevens over veehouderijen, zoals adressen, aantallen dieren en staltypen, openbaar te maken naar aanleiding van Woo-verzoeken van journalisten. Boerenorganisaties (FDF, NMV, LTO en individuele veehouders) verzetten zich hiertegen en stellen dat de gegevens geen emissiegegevens zijn, zodat een belangenafweging had moeten plaatsvinden vanwege privacy, veiligheid en bedrijfsbelangen. De minister verklaarde hun bezwaren ongegrond, maar trok die besluiten later in omdat zij vond dat de zienswijzeprocedure niet zorgvuldig genoeg was doorlopen. De rechtbank oordeelde dat dit onterecht was: de minister mocht niet intrekken, omdat al 3000 zienswijzen waren verzameld en een nieuwe procedure alleen zou leiden tot vertraging. Bovendien zijn de gegevens emissiegegevens, zodat openbaarmaking verplicht is op grond van artikel 5.1 lid 7 Woo, zonder ruimte voor een belangenafweging. De rechtbank vernietigde de intrekkingsbesluiten, verklaarde de beroepen van de boeren ongegrond en droeg de minister op tot openbaarmaking.

In hoger beroep bevestigt de Afdeling dit oordeel. Zij stelt vast dat LTO niet-ontvankelijk is omdat zij geen beroep bij de rechtbank had ingesteld. De minister had geen bevoegdheid om de besluiten op bezwaar in te trekken, want de eerdere zienswijzeprocedure voldeed aan artikel 4:8 Awb: een algemene publicatie in de Staatscourant en het betrekken van belangenorganisaties is voldoende. De gegevens zijn emissiegegevens in de zin van de Woo en EU-recht: de locatie van bedrijven, aantallen dieren en staltypen stellen het publiek in staat uitstoot te controleren. Voor emissiegegevens geldt geen belangenafweging; openbare veiligheid, privacy of bedrijfsbelangen kunnen de openbaarmaking niet blokkeren. Artikel 5.1 lid 7 Woo is niet in strijd met het EVRM, het Verdrag van Aarhus, de milieu-informatierichtlijn of de AVG. De hoger beroepen van de minister, FDF en NMV zijn ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraken van de rechtbank en bepaalt dat de minister de documenten binnen twee weken moet publiceren. Er wordt geen dwangsom opgelegd omdat de Afdeling ervan uitgaat dat de minister de uitspraak zal naleven.

8.4.4.   De Afdeling is van oordeel dat de minister niet in strijd heeft gehandeld met artikel 4:8 van de Awb bij het voorbereiden van de openbaarmakingsbesluiten. Belanghebbenden zijn voldoende in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven door middel van de algemene publicatie in de Staatscourant. Het is, zoals ook in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:8 van de Awb staat beschreven, niet steeds nodig dat belanghebbenden individueel per brief in de gelegenheid worden gesteld om een zienswijze te geven. Evenmin bepaalt artikel 4:8 van de Awb dat belanghebbenden altijd individueel moeten worden benaderd. Dat er 3000 zienswijzen zijn binnengekomen op de oproep van de minister in de Staatscourant bevestigt bovendien dat de minister op effectieve wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, een wijze die bovendien recht doet aan het uitgangspunt dat publieke informatie tijdig en snel openbaar moet worden gemaakt. De zienswijzeprocedure is niet bedoeld om de inhoud van de opgevraagde gegevens op juistheid te kunnen controleren. Weliswaar volgt uit artikel 2.4, tweede lid, van de Woo dat een bestuursorgaan er zoveel mogelijk zorg voor draagt dat de informatie die het verstrekt actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is, maar dat betekent niet dat de zienswijzeprocedure moet worden gebruikt om eventuele fouten in beschikbare gegevens te herstellen. Uit artikel 2.4, vierde lid, van de Woo volgt immers dat een bestuursorgaan niet verantwoordelijk is voor de juistheid of volledigheid van door derden opgestelde informatie. Als onzeker is of de opgevraagde informatie (helemaal) juist en volledig is kan het bestuursorgaan bij de openbaar gemaakte documenten daarvan melding maken. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:489, overweging 9. Een dergelijke melding kan ook los van een zienswijze, bijvoorbeeld in een bezwaarprocedure of na feitelijke openbaarmaking van gegevens, worden gedaan.

10.   FDF en anderen en de NMV betogen dat bij openbaarmaking van de gevraagde gegevens op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo een schending van artikel 8 van het EVRM dreigt. Volgens hen moet in het geval van openbaarmaking van persoonsgegevens steeds een belangenafweging plaatsvinden. Artikel 5.1, zevende lid, van de Woo biedt die mogelijkheid, ten onrechte, niet, waardoor deze bepaling in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Daarnaast is deze bepaling volgens hen in strijd met artikel 4, vierde lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus). Volgens FDF en anderen en de NMV moet artikel 5.1, zevende lid, van de Woo daarom onverbindend worden verklaard. Uit het Verdrag van Aarhus volgt volgens FDF en anderen en de NMV dat de openbaarmaking van milieu-informatie achterwege kan blijven, voor zover die informatie betrekking heeft op emissies in het milieu en die verstrekking nadelige invloed heeft op de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens van een natuurlijk persoon die niet instemt met de openbaarmaking van die informatie. Ook kan openbaarmaking achterwege blijven als sprake is van een nadelige invloed op de openbare veiligheid. Tot slot betogen FDF en anderen en de NMV dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo in strijd is met artikel 10 van Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (hierna: de AVG). Omdat PAS-melders nu geen vergunning hebben, begaan zij eigenlijk strafbare feiten. Artikel 10 van de AVG bepaalt in dat geval dat persoonsgegevens over strafbare feiten niet verstrekt mogen worden, aldus FDF en anderen en de NMV.

10.1.    De Afdeling is van oordeel dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo niet in strijd is met het Verdrag van Aarhus, de milieu-informatierichtlijn en de AVG. Ook is het gegeven dat artikel 5.1, zevende lid, van de Woo geen belangenafweging toestaat, niet in strijd met artikel 8 van het EVRM. Zij licht dat hierna toe.